Euroopan komissio esti Save Europe Act -aloitteen rekisteröinnin ennen kuin yhtäkään virallista kannatusilmoitusta ehdittiin kerätä. Päätös on juridisesti perusteltavissa, mutta samalla se paljastaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen rakenteellisen heikkouden: sama instituutio, jota kansalaiset yrittävät painostaa toimimaan, päättää ensin, saavatko he edes käyttää virallista painostuskanavaa.
Save Europe Act vaati muun muassa väliaikaista moratoriota uusille ”ei-länsimaisille” ja ”ei-eurooppalaisille” maahanmuuttokanaville, EU:n turvapaikkajärjestelmän uudistamista, laittomasti oleskelevien ja kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden nopeutettuja palautuksia sekä laajempaa vapaaehtoisen tai taloudellisesti kannustetun paluumuuton järjestelmää.
Komissio ei rekisteröinyt aloitetta eurooppalaiseksi kansalaisaloitteeksi. Perusteluksi se ilmoitti, että aloitteen käyttämät luokitteluperusteet merkitsisivät rotuun ja etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää ja olisivat siten ilmeisessä ristiriidassa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklan, EU:n perusoikeuskirjan 21 artiklan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa.
Tämä on tapauksen juridinen pinta. Poliittinen merkitys on syvemmällä.
Kansalaisaloite ei ole kansanäänestys
Eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta puhutaan helposti kuin suorasta demokratiasta. Se ei ole sitä.
Vaikka aloite keräisi miljoona hyväksyttyä kannatusilmoitusta vähintään seitsemästä jäsenmaasta, komissiolla ei ole velvollisuutta valmistella sen vaatimaa lakia. Sen on tavattava järjestäjät, aloitteesta järjestetään kuuleminen Euroopan parlamentissa ja komission on annettava perusteltu vastaus siitä, aikooko se ryhtyä toimiin.
Miljoona allekirjoitusta ei siis pakota lainsäädäntöön. Se pakottaa komission kuuntelemaan ja vastaamaan.
Juuri siksi ennakkohylkäys on poliittisesti merkittävä. Komissio ei käyttänyt sille menettelyn lopussa kuuluvaa oikeutta sanoa, ettei se aio toteuttaa aloitetta. Se esti jo sen virallisen kannatuksen mittaamisen, parlamentaarisen kuulemisen ja muodollisen käsittelyn.
Kyse ei ollut hävitystä äänestyksestä. Äänestystä ei sallittu aloittaa.
580 000 nimeä eivät olleet virallisia ECI-allekirjoituksia
Save Europe Actin järjestäjät ilmoittivat keränneensä omalla kampanjasivullaan jo lähes 600 000 tukijaa. Luku osoittaa poliittista kiinnostusta, mutta sitä ei pidä sekoittaa eurooppalaisen kansalaisaloitteen virallisiin kannatusilmoituksiin.
EU-asetuksen mukaan virallinen keräys saa alkaa vasta, kun komissio on rekisteröinyt aloitteen. Rekisteröinnin jälkeen kannatusilmoitukset kerätään määrämuotoisesti, ja jäsenmaiden viranomaiset tarkastavat niiden kelpoisuuden.
Save Europe Actin omalla sivustolla kerätyt nimet olivat siis kampanjatukea, eivät vielä varmennettuja EU-kansalaisaloitteen allekirjoituksia. Report24:n kaltaisten lähteiden väite siitä, että komissio olisi mitätöinyt lähes 600 000 virallista allekirjoitusta, menee liian pitkälle.
Olennaista ei silti ole, olivatko nimet jo juridisesti kelvollisia. Olennaista on, että komission päätös esti niiden muuttamisen virallisiksi kannatusilmoituksiksi.
Komissiolla oli valmis juridinen poistumistie
Eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan asetuksen 6 artikla antaa komissiolle oikeuden kieltäytyä rekisteröinnistä, jos aloite on ”ilmeisessä ristiriidassa” unionin arvojen tai perusoikeuskirjan oikeuksien kanssa.
Save Europe Actin järjestäjät tekivät komission työstä helppoa. Aloite ei rajannut maahanmuuttopolitiikkaa esimerkiksi lailliseen asemaan, rikoksiin, turvallisuusuhkaan, oleskeluoikeuteen tai palautuspäätökseen. Se käytti myös laajoja kategorioita kuten ”ei-länsimainen”, ”ei-eurooppalainen”, ”etnokulttuurinen jatkuvuus” ja ”alkuperäisväestö”.
Nämä eivät ole selvärajaisia oikeudellisia käsitteitä. Ne ovat poliittisia ja identiteettiin sidottuja luokituksia, joiden soveltaminen yksittäisiin ihmisiin johtaisi väistämättä kysymykseen etnisestä alkuperästä.
EU ja sen jäsenmaat tekevät maahanmuuttopolitiikassa jatkuvasti eroja kansalaisuuden, lähtömaan, viisumivelvollisuuden, turvallisuustilanteen ja oleskeluoikeuden perusteella. Tässä mielessä Report24:n huomio unionin valikoivasta käytännöstä ei ole täysin vailla pohjaa.
Mutta kansalaisuus, oikeudellinen asema ja lähtömaan turvallisuustilanne eivät ole automaattisesti sama asia kuin rotu tai etninen alkuperä. ”Ei-länsimaisuus” on niin epämääräinen kategoria, että komission oli helppo tulkita se etnisen luokittelun kiertoilmaukseksi.
Jos aloitteen keskeiset vaatimukset olisi kirjoitettu tiukasti laillisen oleskelun, rajavalvonnan, kielteisten turvapaikkapäätösten toimeenpanon, rikoksiin syyllistyneiden karkottamisen ja vapaaehtoisen paluun ympärille, komission olisi ollut vaikeampi vedota perusoikeuskirjan syrjintäkieltoon koko aloitteen kaatamiseksi.
Järjestäjät halusivat kuitenkin tehdä aloitteesta myös eurooppalaisten kansojen etnokulttuurista jatkuvuutta koskevan julistuksen. Poliittisesti se oli kampanjan ydin. Juridisesti se oli sen heikoin kohta.
Osittaista rekisteröintiä ei tässä tilanteessa tarjota
EU-asetus sallii joissakin tapauksissa aloitteen osittaisen rekisteröinnin. Tätä mahdollisuutta sovelletaan kuitenkin tilanteisiin, joissa osa aloitteesta kuuluu komission toimivallan ulkopuolelle.
Save Europe Act hylättiin eri perusteella: komissio katsoi sen olevan ristiriidassa unionin arvojen ja perusoikeuksien kanssa. Asetuksen rakenne ei velvoita komissiota irrottamaan tällaisesta aloitteesta juridisesti helpommin hyväksyttäviä osia, kuten nopeutettuja palautuksia tai ulkorajojen valvontaa.
Tämä on tärkeä yksityiskohta. Kun komissio luokittelee ongelman toimivaltakysymykseksi, aloitetta voidaan rajata. Kun se luokittelee ongelman arvokysymykseksi, koko aloite voidaan sulkea ulos.
Sanavalinta ratkaisee siten paitsi perustelun myös sen, jääkö kansalaisille mahdollisuutta korjata aloitetta virallisen menettelyn sisällä.
Demokraattinen ongelma ei katoa juridisella perustelulla
Komission päätös voi olla voimassa olevan EU-oikeuden mukainen ja samalla poliittisesti ongelmallinen.
Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoitukseksi ilmoitetaan kansalaisten osallistumisen lisääminen ja unionin demokraattisen toiminnan vahvistaminen. Käytännössä komissio toimii kuitenkin sekä portinvartijana että aloitteiden lopullisena vastaanottajana.
Kansalaiset pyytävät komissiota käyttämään lainsäädäntöaloitevaltaansa. Komissio päättää ensin, saavatko he kerätä virallisia allekirjoituksia. Jos he saavat ja onnistuvat, komissio päättää lopuksi, tekeekö se mitään.
Järjestelmä ei anna kansalaisille lainsäädäntövaltaa. Se antaa heille tarkasti valvotun oikeuden pyytää komissiota harkitsemaan lainsäädäntöä.
Save Europe Actin tapauksessa valvonta tapahtui ennen kuin virallinen kansalaismielipide voitiin mitata. Komissio ei ainoastaan suojannut perusoikeusjärjestelmää mahdolliselta syrjivältä sääntelyltä. Se myös määritteli, ettei kyseistä poliittista kokonaisuutta saanut viedä unionin oman osallistumisjärjestelmän kautta julkiseen testiin.
Tässä on EU:n demokratiavajeen ydin. Poliittisen kiistan rajat määritellään hallinnollisessa hyväksyttävyysarviossa, jonka tekee sama toimeenpaneva instituutio, johon kansalaispaine kohdistuu.
Arvot ovat sekä suoja että valtaoikeus
Perusoikeudet tarvitsevat suojamekanismeja. Kansalaisaloite ei voi olla reitti sellaisen sääntelyn vaatimiseen, joka suoraan poistaisi ihmisryhmiltä unionin oikeuden takaaman yhdenvertaisen kohtelun.
Mutta ”unionin arvot” eivät ole vain neutraali tarkistuslista. Ne ovat myös tulkinnanvarainen valtaoikeus.
Kun aloite hylätään siksi, että se on ”ilmeisessä ristiriidassa” arvojen kanssa, ratkaiseva sana on ilmeinen. Rekisteröintivaiheen pitäisi olla alustava seulonta, ei täysimittainen poliittinen tai lainsäädännöllinen arvio. Unionin tuomioistuimen aiempi oikeuskäytäntö on korostanut kansalaisaloitejärjestelmän helppoa saavutettavuutta ja sitä, että rekisteröinti on vasta ensimmäinen oikeudellinen arvio.
Mahdollinen oikeusprosessi tulee siksi koskemaan muutakin kuin maahanmuuttoa. Siinä joudutaan arvioimaan, oliko koko aloite niin yksiselitteisesti syrjivä, että sen sulkeminen jo rekisteröintivaiheessa oli välttämätöntä, vai käyttikö komissio arvopykälää poliittisesti epämiellyttävän keskustelun ennakkosuodatukseen.
Komissio voitti juridisen kierroksen ja saattoi hävitä poliittisen
Hylkäys ei poista remigraatiota eurooppalaisesta politiikasta. Se tekee siitä entistä selvemmin myös EU:n demokraattisia rajoja koskevan kysymyksen.
Komission näkökulmasta päätös suojaa syrjimättömyyden periaatetta. Aloitteen kannattajien näkökulmasta se osoittaa, ettei unionin järjestelmä salli väestökehitystä ja eurooppalaisten kansojen jatkuvuutta koskevien vaatimusten edes päästä viralliseen käsittelyyn.
Molemmat tulkinnat tulevat vahvistumaan.
Komissio saattoi estää aloitteen etenemisen, mutta samalla se antoi järjestäjille tehokkaamman poliittisen viestin kuin yksikään parlamenttikuuleminen olisi todennäköisesti tuottanut: Bryssel päättää ensin, mitkä kysymykset ovat sallittuja, ja vasta sen jälkeen kansalaiset saavat osallistua.
Oikeusprosessi mittaa myös sanan ”ilmeinen”
Aloitteen järjestäjät ovat ilmoittaneet vievänsä hylkäyksen oikeuteen. Se ei tarkoita, että unionin yleinen tuomioistuin arvioisi, onko remigraatio hyvä tai huono politiikka. Oikeudellinen kysymys on rajatumpi: sovelsiko komissio rekisteröintiehtoa oikein, perusteliko se päätöksensä riittävästi ja oliko ristiriita unionin arvojen kanssa todella niin ilmeinen, että aloite voitiin pysäyttää ilman virallista kannatuskeräystä.
Komissiolla on vahva asema, koska aloitteen omassa tekstissä käytetään suoraan etniseen ja kulttuuriseen jatkuvuuteen sidottua perustelua sekä laajoja ”ei-länsimaisia” ihmisryhmiä koskevia rajoituksia. Järjestäjien vahvin argumentti ei siksi välttämättä koske kaikkien vaatimusten hyväksyttävyyttä, vaan sitä, arvioitiinko palautuksia, ulkorajojen suojaamista ja vapaaehtoista paluuta koskevat osat liian automaattisesti osana samaa syrjintäkokonaisuutta.
Tapauksesta seuraa myös käytännöllinen oppitunti tuleville aloitteille. Se, joka haluaa pakottaa komission käsittelemään tiukempaa maahanmuuttopolitiikkaa, joutuu kirjoittamaan vaatimukset juridisten statusten ja yksilöllisesti todennettavien ehtojen ympärille. Mitä enemmän teksti rakennetaan kansojen, sivilisaatioiden ja etnisen jatkuvuuden käsitteille, sitä helpommaksi komission ennakkoveto muuttuu.
Mitä tapauksesta todella seuraa?
Save Europe Act ei osoita, että EU olisi kieltänyt rajavalvonnan, laittomasti oleskelevien palauttamisen tai maahanmuuton rajoittamisen. Aloitteen hylkäys kohdistui sen etnisiin ja sivilisaatiota koskeviin luokitteluperusteisiin.
Se osoittaa kuitenkin jotain muuta: eurooppalainen kansalaisaloite on osallistumisväline vain unionin ennalta määrittämien juridisten ja arvopoliittisten rajojen sisällä. Portinvartijana toimii komissio, jolla on samalla oma poliittinen ohjelmansa ja lähes yksinoikeus unionin lainsäädäntöaloitteisiin.
Järjestelmä on rakennettu niin, että kansalaiset voivat tuottaa painetta, mutta eivät hallita sen reittiä. He voivat kerätä miljoona nimeä, mutta eivät pakottaa lakia. Ja jo ennen ensimmäistä virallista nimeä komissio voi päättää, ettei kysymys kuulu hyväksyttävän osallistumisen piiriin.
Save Europe Actin juridinen muotoilu tarjosi komissiolle tähän poikkeuksellisen helpon mahdollisuuden. Se ei silti tee rakenteesta demokraattisesti tervettä.
Kun osallistuminen sallitaan vain ennakkoon hyväksytyille kysymyksille, kyse ei ole enää kansalaisvallasta vaan kuratoidusta kuulemisesta.
Lähteet: Report24, Euroopan komission tiedote, Save Europe Actin ECI-tietosivu, Save Europe Act -kampanjasivu, asetus eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta ja EU:n perusoikeuskirja.
